那些缺水停灌決策沒說清楚的事

那些缺水停灌決策沒說清楚的事

今年10月14日，農委會宣布由於水情吃緊，為了將水優先留給公共用水(即民生用水)，要停止供水灌溉桃竹苗地區約1.9萬公頃的農地。這看似輕描淡寫的一紙公文決定，對於離農業現場比較遠的我們，大概難以想像是什麼狀況，那大約是桃竹苗地區二期稻作準備抽穗，再一個月就要收成的時間點，政府突然宣布停灌，這些農民投入成本辛苦耕作的稻子就注定無法收成，將成為田裡的綠肥了。

這是台灣史上首次在耕作期間宣布停灌，因此依法補償的金額也較為優渥，根據「農業用水調度使用協調作業要點」，除了要計入農家賺款之外，另加百分之五以反映物價之成長，如作物種植後發生調用導致廢耕，應另加計已投入之生產成本及代耕復耕費用，最後政府拍板定案，水稻每公頃補助14萬元，然而高額的補償仍不能平息農民的憤慨與不甘，一方面，每一次停灌補償總是會發生地主和實際耕作者爭搶領取補償費的問題，而實際耕作者擔心地主將田地收回，時常選擇退讓，停灌補償常是看得到吃不到，實際耕作者總是弱勢的一方。另一方面，農民並不想成為靠著領補償過活的人，他們還是希望能靠著自己的努力勞動賺取報酬，而非等待救濟，同時他們最想問的，還是為什麼每次乾旱缺水，總是農業的水要撥用給工業，總是農業要最先犧牲？

很多人如今都能朗朗上口的水利法第18條用水順序，依序是家用及公共給水、農業用水、水力用水、工業用水、水運及其他，並且主張農業用水的順序就是在工業用水之前，不應該總是為了工業發展而犧牲農業用水。只是再看水利法第19條：「水源之水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止或撤銷第十八條第一項第一款以外之水權，或加使用上之限制。前項水權之停止、撤銷或限制，致使原用水人受有重大損害時，由主管機關按損害情形核定補償，責由公共給水機構負擔之。」換句話說，當水源不夠供應給公共給水，政府可以停止、撤銷或限制公共給水以外的其他水權，以優先供水給民生用水，如果因此造成這些用水人損害時，政府可以提供補償，這也是為什麼有「農業用水調度使用協調作業要點」訂定農業停灌的補償費用。

水利法第19條的前提仍然是「當水不夠民生用」的狀況，但是如果細看「農業用水調度使用協調作業要點」的第一條：「經濟部為調處家用及公共給水與工業用水之用水人於枯旱或水源水量不足，需調用農業用水之水量時，因補償費用協議不成致生之爭議，特訂定本要點。」怎麼補償要點從原來的前提「水不夠民生用」變成「水不夠民生與工業用」了呢？這樣的要點制定是否有逾越母法之嫌，不無疑義。

實務上，外人永遠無法理解行政院口中說的「缺水」是什麼意思，我們也許知道今年是台灣56年來第一次在5到10月的豐水期間沒有颱風造訪，也許知道石門水庫目前的蓄水量不足一半，也許聽氣象專家說到明年5月梅雨季前的水情都很不樂觀，但所謂的缺水是一個供需落差的概念，嚴謹一點的缺水意義，應該是指「根據目前的水情和氣象預測，如果現在不做開源或節流的緊急處置，我們到明年五月梅雨季前的水量，很可能會進入到水情燈號紅燈分區供水。」因為這樣的預測，我們現在必須採取某些開源節流的方式，例如啟用戰備水井取水、使用緊急海水淡化設施造水、減壓供水、或停灌休耕。但是政府總是強調供應端的不足，卻鮮少告訴大家需求端應該如何抑低，以減少供需落差，進而減少必須被犧牲的其他用水人，甚至很多時候，政府是把工業用水需求混在民生用水需求裡一起談缺水，放大了供需落差,，但是外界可能都無法得知這些更細緻的資訊，我們只能概略地知道現在缺水，所以農業要為民生用水犧牲，但工業一起被包含進去我們卻不知道。事實上筆者因為這次停灌和水利署官員在討論水情時提出過這樣的質疑，水利署官員是略顯尷尬但委婉地說，畢竟科學園區佔了台灣多少產值，牽動全球供應鏈，影響多少家庭啊。

科學園區賺很多錢但用水也不少，新竹科學園區一天用掉約14萬噸的水，佔新竹縣市每天54萬噸用水的四分之一，但談起針對用水大戶開徵耗水費，以價制量促進節約用水的「耗水費徵收辦法」，在2016年母法授權制定後，遲遲未能通過，理由當然是業者的反對，然而我們必須要漸漸適應乾旱時常會無預期地發生，我們必須發展出一套「平時能夠節水，乾旱時能更有效地依照用水量多寡分群分階段加強節水」的策略，目前雖然已有根據水情燈號分階段減量或停止供水，但是有些節水措施是否可以和水情燈號脫鉤做更細緻的處理，例如橘燈下「每月用水超過一千度大用水戶之非工業用水戶減供20%、工業用戶減供5到20%。」這樣的措施必須要進到橘燈才能實施，但事實上宣布橘燈是一個可能影響民間對政府供水能力信心的重大決策，因此政府對橘燈的宣布會顯得保守慎重，也因此無法提前採取這些節水措施，但是如果在更早期就能宣布例如黃燈時可減供用水大戶5到10%，可能對節水的成效也不無小補。

如果政府能夠說明清楚缺水的供需情形，並且也提前課予其他產業節水義務，而非只有農業先犧牲，農民和社會會比較能夠共體時艱，這種降雨稀少的「特例」其實隨著氣候變遷測，發生的機會也會越來越大，整個社會對於水資源的供需規劃，其實需要氣候變遷的調適作為來調整，面對氣候變遷，台灣也許不太會發生亞馬遜或澳洲連續數個月的森林野火，但台灣確實會發生連續數個月的大旱，而且頻率可能越來越頻繁，我們需要更積極的調適作為，別讓缺水犧牲特定族群，或裂解這個社會的共好。

作者湯琳翔為主婦聯盟前研究員，現為新竹市議員廖子齊辦公室主任