全球化食品風險治理:風險分配與社會民主(上)

作者: 
周桂田/台灣大學國家發展研究所 教授

原文刊載於2013全國NGOs環境會議手冊,主題為「全球化與食物風險」論壇

當代全球化食品風險特性

當代科技高度發展造成人類社會繼工業革命後再次的本質改變,其中一個重要改變即是過去人類生產與分配財富的邏輯與主題,逐漸變為20世紀第二現代 – 風險生產與分配成為首要課題。由於高度發展的科技用在快速的生產財富,而人類使用科技的能力大過於管理的能力,必然帶來的不確定而難以控制的風險,全球化的複雜性又將風險快速擴散並反饋於在地,此全球化風險成為當代最主要的普世議題。

食的需求是人每日生活切身相關的事情,現代社會沒有人能逃避食品風險分配與風險社會民主問題。食品安全風險隨著全球複雜的生產與污染的擴散成為威脅人們健康的重要風險源。近代食品工業可以說是食品加工業的發展,全球食品生產方式、國際食品貿易、食品科技高度發展與普遍應用、大眾對健康保護的期許提高、人類行為與生態的改變、農業型態與氣候改變、更為複雜的危害偵測與管理使得全球化食品風險治理成為當代主要的風險議題。

台灣食品風險治理脈絡

在此脈絡下,台灣近年來在食品安全風險上也面臨這些本質上具有跨界、跨領域與快速擴散的特性的全球化食品風險,引發許多食品安全社會爭議,例如2005年至2010年多次發生的美國進口牛肉的狂牛症風險爭議、2006年至2012年幾次進口美國牛肉瘦肉精安全問題、2004年戴奧辛污染牛奶、2005年戴奧辛污染鴨蛋、2008年中國三聚氰氨毒奶粉事件、2011年塑化劑添加於食品事件以及基因改造產品(GMO)的標示與使用問題,儘管爭議的原因不同 ,這些問題都同樣具有高度複雜與科學不確定性,以致於台灣和世界各國一樣面臨了嚴重的風險治理問題。

過去研究發現臺灣社會的風險溝通與評估對於技術官僚與科學專家,在某個程度上仍然停留於傳統狹隘的科學主義與專家政治的操作模式。在這個情況下往往在實踐面上產生了決策封閉性、延遲或隱匿相關風險資訊,使得整個風險爭議與事件的處理陷入不透明的狀況。

同時,導致社會高度的焦慮恐慌,並嚴重削弱公眾對於技術官僚或國家風險治理能耐的信任。台灣整體社會所呈現出的隱匿風險、遲滯風險管理的現象與結構,逐漸演變成一個制度性的毀壞公眾信任問題。

台灣食品風險治理案例分析

(一)GMO風險溝通失敗

上述這樣的現象在台灣的食品風險治理上可以得到充分的印證,首先談到透過2003年、2004年針對台灣的GMO風險感知、公眾參與與信任研究,相當程度的印證了上述各種台灣呈現遲滯型高科技風險社會的現象,後續在2011年再進行調查時發現7年前台灣GMO風險治理的若干問題,7年後改善有限。首先 2004年到2011年公眾風險感知可以說是在極為缺乏正確資訊與知識下進行的。

台灣作為媒體傳播發達的社會,聽過GMO比例從56.6%到78.2%可以說是必然現象,但缺乏充分資訊的問題竟然一直停留在近9成,特別是無論教育程度與年齡,都一致缺乏資訊。一般社會傳播媒介尚無法提供足夠的知識,社會必須具備多方知識傳播管道,例如:政府主動揭露資訊、媒體專業報導、落實學校教育和公民領域的知識宣導等,才能提高民眾對GMO風險判斷知識。

透過2011年的研究也得到了值得注意的發現,若將政府對民眾宣導與給民眾表達的管道視為風險溝通的兩個指標,那麼確實與對政府的信任與否有顯著關係,特別是與給予民眾表達疑慮的管道是風險溝通成功的要素,但可惜的是「具體的GMO強制標示政策」,7年來都超過7成民眾並未知悉這個與生活息息相關的政策,顯示台灣社會的風險溝通不成功,亟需加強。

在風險溝通被漠視的狀況下,對政府執行能力的信任明顯的低落,雖然有53.6%同意政府能適當的管制GMO食品但談論到具體的「強制標示政策」只有36.6%認為政府有能力執行標示政策、22.4%民眾認為現有法規足以管制GMO食品。由上而下與由下而上的風險溝通必須並重,才能重建民眾對政府信任。

(二)美牛事件的全球食品風險問題

再看到2005年、2009年、2012年三次美牛叩關與政府治理大大亂了方寸,其中隱含台灣需要在霸權的經貿壓力下交換人民健康,不禁令人疑問,難道這就是台灣政府面對全球食品安全與強權壓力交織下的治理核心價值與制度?台灣國家與社會是否可以在這些一次一次的重大爭議中,深切的反省與建構永續的治理與發展價值。筆者認為,有幾個重要的思考點需要社會各界共同努力,其包括本案所涉及的政府治理、霸權政治、社會民主與科技民主等面向。

事實上,美國境內食品安全因業者大量遊說而管制鬆綁,根據美國疾病控制和預防中心2010年資料顯示,每年有4千8百萬人因食品衛生問題致病,平均6人有一人致病,超過12萬8千人需要住院治療,而死亡人數3千人,造成每年超過數百億美元的負擔。換句話說,美國霸權施展的壓力將境內食品安全擴散為全球風險,無論是基因改造產品、荷爾蒙牛肉到瘦肉精牛肉,都在無明顯危害人體健康證據下以WTO之原則為武器,揮軍各國。台灣在此全球食品風險架構下,並非面對單純的科學問題、亦不是單純的國內問題。

美牛健康安全風險主要有分成狂牛症與萊克多巴胺(瘦肉精)兩大來源。在狂牛症方面,進口美國牛肉國內牛肉消費者平均每天吃帶有prion (PrPRes)組織的機率為9.95×10-11,食用帶骨牛肉平均終身風險為2.72×10-11;食用不帶骨牛肉平均終身風險為7.18×10-12;食用牛內臟平均終身風險為1.50×10-10;而吃到美國進口帶有prion (PrPRes)絞肉的機率為5.18×10-9,食用美國進口絞肉之平均終身風險為5.77×10-10。

有些專家和官方宣稱上述風險評估即是「可接受的風險」,但另外國人肉品的加工處理和烹調方式的因素(台灣食用牛內臟、牛雜、牛舌等),以及國人基因的特殊性(狂牛症的病患,體內都有編號129的基因,其中,美國人中約有40%~50%的人有此種基因,日本、韓國有94%的人有,台灣人則是有高達98%的人有),台灣人其實是新庫賈氏症最高風險族群。

基因的特殊性屬於遺傳工程學的研究結果,而加工、烹調方式、食用偏好則是社會習慣、文化因素,這些因素會讓風險高低有極大的差異。但台灣卻在美方經貿壓力下,積極愈忽視美國牛肉狂牛症風險,推動進口[1]

另外,美國政府核准萊克多巴胺添加於牛飼料,由於其慢性毒性無法立即證明危害健康,因此,雖然聯合國因科學安全未明而至今未達成容受量標準,美國政府仍然在東亞施用外交壓力,企圖以不科學、未有國際規範準則的手段要求各國打開市場。我們必須說,此種霸權作法是不道德,不符合當代文明的典範。但台灣同樣在美方經貿壓力下,被迫開放的牛肉市場。

這些美牛進口爭議除了政府操弄專家委員會,台灣社會再度陷入經濟發展(簽訂自由貿易協定)與永續健康對立的假象與迷思。




[1]吳焜裕、溫啟邦、陳主智、張新儀(2009)〈美國進口帶骨牛肉與其相關食品健康風險評估報告〉,行政院衛生署委託國家衛生研究院研究。

 

 

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