溫減法的許諾與失落

作者: 
趙家緯/綠色公民行動聯盟

鑑於氣候變遷的跨域性以及因應對策所牽涉的複雜性,對傳統環保行政職掌的挑戰。因此無論是於空氣污染防制法中將二氧化碳列為污染物,作為設立減量標準或是推動盤查登錄之依據,或是仰賴能源稅以及能源管理法,推動能源效率的提昇以及能源結構的調整。這些法制上的作為,雖有助減碳,但欠缺一整體法令,以統合各部會的零星計畫,並將現在僅能以行政管考的節能減碳行動方案,賦予實際法律責任以及總量要求,則無從推動台灣邁向低碳經濟體。由此觀之,<<溫室氣體減量法>>(簡稱溫減法)實有其必要性。

然而攸關台灣整體氣候變遷政策的溫減法已自2006年起,在行政院以及立法院之間歷經了兩屆總統任期、三屆立委任期、四位行政院長。在這期間,行政院以及各立委共提出多達七個以上版本的法案,但終究仍然無法完成立法。而在立法過程中,相較於經建部門以及產業工會的抗拒立法,環保署的屢次將其列為優先法案的舉動,似值得關心環境議題公民團體嘉許。但事實上,環保署所主導的各溫減法版本中,均迴避公民團體在『減量時程』、『碳交易』、『境外抵減』等關鍵問題上的質疑,亦為溫減法無法立法完成主要因素。而本屆立委會期於二月份召開初始,行政院便提出最新版本的溫減法。但若仔細檢視其條文,則發現其仍執迷於已見,堅不將減量目標與時程入法,亦未就外界針對碳交易制度加以修正。
 
1.沒有『減量目標』的減量法
 
現行行政院最新版本中,僅於第六條中提出:『中央主管機關為推動國家溫室氣體減量政策,應依我國經濟、能源、環境狀況及參酌國際現況擬訂方案,報請行政院核定後實施。』,僅要求立院授權給行政部門訂定之。雖然環保署表示溫減法將依循永續能源政策綱領以及國家節能減碳行動方案中,所揭示的『2020 年時,將排放量降至 2005 年,而 2025 年時,回歸至2000 年等,並於2050年回到2000年排放量的50%』作為減量目標。
 
但此目標若僅經行政院的施政計畫以及全國能源會議共識意見,未能明確入法,反將徒增溫室氣體管制上的不確定性。以過往經驗,行政院層級所提出各類計畫,除非已明確編列預算者,均將受到閣揆更迭而受影響,而總統的競選政見,雖研考會進行管考,但其實質效力仍屬有限,且此目標更橫跨多個總統任期。
 
且將減量目標入法,其優點有三:
1. 減少管制之不確定,依此進行各項中長程產業結構以及能源結構的調整,避免重大污染源存僥倖心態。
2. 明確向國際社會宣示碳權主體性,不附屬於中國之下,以及台灣願意承擔共同的減量責任。
3. 在國際政治上,藉由台灣減量目標入法,可迫使其餘類似新興工業國,如韓國、墨西哥、新加坡等,承擔更高的減量責任。
 
環保團體必須指出,當行政院於再生能源發展條例中明載再生能源裝置總量之時,卻在溫減法中卻不將減量目標入法,不吝又是種矛盾。此外,相關單位常以其他國家未將減量目標與期程入法為由,作為溫減法中減量目標不入法之理由。然英國氣候變遷法,以及美國國會提出的美國潔淨能源與安全法、澳洲政府提出的碳污染減量計畫法草案中,均有明確的減量目標。另一個常見的理由則是與台灣國情相近的新興工業國,都未將承諾的減量目標法制化。但事實上,因該類國家均為締約國,其在已向聯合國提交其減量承諾下,已受到限制。
 
2.僅仰賴碳交易的減量對策,將無具體效能
 
現行草案版本第十三條訂出:『中央主管機關得參考聯合國氣候變化綱要公約、議定書及相關會議之決議事項,因應國際溫室氣體減量規定之情形,實施國家溫室氣體總量管制。前項總量管制,應於實施排放量盤查、登錄、查證制度與建立排放量核配及交易制度之後,由中央主管機關報請行政院核定公告實施之。』 
 
但京都議定書中明定碳排放交易乃是受到強制減量規範的附件一國家方能採用的減量機制。因此若母法中,不願明定減量目標,卻不成比例的強調排放權交易制度的細節,這無吝是項內部矛盾。 
若仍欲採用碳排放交易制度,則排放權核配原則,則為極重要的關鍵。國際上的排放權分配原則有三:溯往原則(grandfatheringrule)、效能基準分配(Benchmarking )、標售制(Auctioning)。 
而目前在現行行政院版本第十三條與十四條都強調將既有溫室氣體排放量『核配』給各公告排放源之所屬事業。雖規劃將保留部份排放權提供新設事業,但基本立場乃是將依據溯往原則(grandfathering rule),使現今主要污染者,獲得較多的分配權利,而且應是採用免費無償的分配。
 
而環保署屢次以『現今歐盟碳交易機制,其大部分的排放(90%~95%)採用無償分配』為由,為其制度辯解。但歐盟會從有償配售與拍賣制,轉移至無償分配的溯往原則,乃是政治考量,主因為工業界的遊說,並非理性的根據。  
 
根據 Point Carbon 的研究顯示,溯往原則導致了部份民營燃煤火力電廠,藉由將碳交易價格轉嫁至電價的方式,獲取暴利(Windfall profit)。如據該機構推估,德國的燃煤電業可因此類制度,於四年內獲取200億歐元以上的暴利。因此其建議,於歐盟碳交易系統的第三期時,應要求碳排放密集產業改採配售制。經濟學人亦指出目前歐盟碳交易制度具有申報不實、分配過多額度給產業及不當獲利疑慮。   
 
3. 未規範國外抵減比例,台灣淪為離島工業區
 
於當前行政院版本中,僅於第十五條中提出『排放量超過核配量,應取得足供抵換之排放量』。完全未如同以往版本中,就抵換幅度以及其抵換額度從境外取得的比例進行規範。
 
以美國為例,其於參議院中,各議員所提出的各類抗暖法案中,均明確指出其『總減碳量』中,可採用國內與國際抵減的比例,而此比例最高多不超過30%,且均要求來自國外的比例,應少於國內抵減的比例。此外美國境內推動抗暖化政策最積極的加州,於該州提出的全球暖化解決法案中,不僅規範抵減比例不得超過於總減碳量的10%,更禁止境外抵減。其主因為境外抵減,既使是經過聯合國清潔發展機制認證的額度,多數未具有額外性,無助於全球減量。此外,其更指出限制境外減量比例,可增加減碳政策的附帶效益,如空氣品質的提昇。
 
歐盟於2009年底通過的氣候能源包裹法案中,雖明定以2020年時,較1990年減量20%為目標,但因其減碳量中,平均有72%,會來自其他國際減量機制,因此被國際各大環保團體,包括WWF、綠色和平、地球之友、樂施會等,評為『抗暖化政策的恥辱』、『含毒的抗暖政策』。
 
而WWF去年亦發現目前核准的CDM計畫中,至少有40%以上的計畫,是不具有『額外性』。意即這些減碳計畫,如再生能源的設計、鍋爐汰換等,既使沒有CDM的資金協助,也會進行。而不具有『額外性』的CDM計畫所虛構出來的碳排放量的信用額度,只是幫已開發國家編織不用實質減量的藉口。
 
甚至美國的審計部(Government Accountability Office)也指出:『碳交易制度中的碳抵減量會降底整個系統的一體性,主因乃是無法確保每個碳抵減額度的真實性、可量測以及具有長期減量效益。』
 
另一方面,現行國際減量機制中,台灣可參與的僅有自願減碳市場。然根據世界自然基金會(WWF)之研究,其指出現行的自願減碳市場以及自願減碳標準,在驗證程序以及額外性上,均有闕漏。以台灣為例,已有碳資產管理公司,協助鹿威風力以及中威風力兩發電廠,申請認證碳抵減額度之用的黃金標準(Gold Standard),其中鹿威已被位於荷蘭的碳中和集團(Carbon Neutral Group)列為每年可提供其他污染源抵減262,607公噸註。然而鹿威風力發電計畫,其起因為能源局推動風力發電廠之設置,顯不應具有自願性碳減量之 額外性。此類無額外性的減量計畫,將創造出虛假的抵減額度,導致所謂的節能減碳僅是買空賣空。而環保署於此法的減量機制之設計,應汲取國際現有碳抵減計畫 之缺陷,而非任憑國際碳交易掮客之操作,架空溫減法效力。
 
而當前條文中,不僅未就抵減佔總減碳量的比例進行規範,亦無視於國外碳抵減專案現行漏洞。此舉的另一層意涵則是目前政府根本不願意推動台灣的產業轉型以及能源革命。根據統計資料顯示,台灣的總溫室氣體排放量,工業的直接排放與用電間接排放既達總量的52%以上,顯現要解決台灣的溫室氣體排放問題,首要條件是調整耗能產業的佔比以及提昇潔淨能源。而藉由產業與能源結構的調整,不僅可以達到節能減碳的目的,更能同時提昇其他層面的環境品質,包括空氣污染、健康風險、自然棲地保育等,方有機會達到環保署所訴求的『台灣環境品質,超日趕瑞』的目標。
 
因此,若接下來於審議過程中,為能就上述缺失加以改善,即使溫減法通過,亦無助台灣邁向低碳化。
 
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