再生能源與糧食安全的兩難

台灣再生能源發展的腳步，隨著民進黨政府上台而顯著加速前進。其中技術較為成熟的太陽光電，政府更是保持樂觀期待，並將國民黨執政時期對2025年太陽光電的總裝置容量目標，從8,700MW（百萬瓦）大幅上修到20,000MW[1]，其中地面型要成長到17,000MW，屋頂型則要達到3,000MW。從政策規劃邏輯中可看出政府對於大面積、土地完整的地面型太陽光電有明顯偏好。原因不難理解，面對2025年非核減碳同時必須確保供電無虞的艱困目標，積極尋求大裝置容量的太陽能電廠開發，比起一人一戶屋頂太陽能發電數KW（千瓦）的規模，政策推動的成本相對較低，也較快能確保電力供應的穩定。再生能源的發展和維持台灣糧食安全是本會同時重視的兩項價值，但台灣是否有足夠的土地滿足太陽光電的用地需求，同時兼顧生態、農業等重要價值，尤其在目前農地存量已不足的情況下，再生能源發展的遠大目標會不會佔用更多的農地轉作發電呢？

還缺1.3萬公頃的土地

2017年全台太陽光電總裝置容量為1,286MW，其中民間佔98.6%，台電開發的僅佔1.4%。地面型太陽能按政府規劃，會優先建置在低度使用的土地，例如因嚴重地層下陷而不利耕作的地區、土壤及地下水污染地區、鹽業用地；另外也包括能夠設置在水庫、滯洪池、魚塭和埤塘等水域上的「浮動型」太陽光電設施。據能源局估計，若要達成地面型太陽光電的設置目標約需要2.5到2.8萬公頃的土地，據稱政府目前已盤點出約1.2萬公頃的土地，若以1公頃土地約可裝設0.67MW計算，這些土地可以達到8,000MW的裝置容量[2]，尚餘9,000MW的容量，即約1.3萬公頃的土地還沒有著落。而以下用地其實是可用或具開發潛力的：

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種電土地何處來

一、嚴重地層下陷及不利耕作區農地

由於嚴重地層下陷地區維持農業經營甚有困難，轉作發電不至於妨礙農業生產，這些地區區塊大且完整，理應很有發展潛力。但地處偏遠，多是台電饋線設置不足地區，因此截至今年9月只核准了123件申設，總面積約54.07公頃，只佔其中4.31%[4]，目前政府已加快饋線設置速度。

二、土壤及地下水污染地區

污染農地因不得從事農耕，轉作發電也不損及農業生產，但目前用作發電的業者仍需承擔土壤整治的工作，成本較高使得至今沒有這類申請案件，加上政府為避免有人刻意污染農地轉作發電，申設管控也更嚴格。

三、鹽業用地

目前政府積極釋出閒置的鹽業用地，但有些已變成溼地或生態熱點，開發上必須考慮更多可能對生態造成的衝擊。

四、養殖魚塭用地

目前農委會正規劃文蛤養殖魚塭和太陽光電的結合實驗，結果顯示不但可以發電，設施對養殖池也有溫度調節效果，是能夠讓文蛤養殖與發電雙贏的模式[5]。目前文蛤養殖面積約佔6,800公頃，能否順利地從實驗走向商用推廣還有待觀察，農委會也持續嘗試吳郭魚、虱目魚的結合綠能發電養殖的模式。另外，政府也積極推動埤塘、水庫、水圳等水域型太陽光電，但同樣面對破壞生態的疑慮，且初估的最大光電裝置容量也僅有626MW（埤塘675口／面積約2,608公頃）。

五、閒置工業區

近日彰濱工業區完成台灣最大的太陽光電廠招標，佔地約140公頃[6]，但工業用地價格較高且原則上應優先工業使用，能釋出的土地更有限。

六、現有農地

農地可在既有的農業經營上，為農作產銷設施的屋頂申設太陽能，即俗稱的「農地種電」，過去這種方式常引來所謂的「假務農真發電」，大幅墊高農地地租，使有心務農者難以承租耕地。政府訂定更嚴謹的審查標準後，過去浮濫種電的現象已緩解，截至今年7月底，全台的農業設施屋頂附屬光電設施共計3,305件，總裝置容量為616MW。

處境兩難的廢耕地

上述各類土地拼湊後仍有不小的差距。在昂貴地價下，可供農業使用但未實際生產的廢耕地是目前最有可能作為太陽光電，土地面積為105,861公頃[7]。廢耕地原為稻作或旱作用，因廢耕後而草生之土地，未來若有需要亦可恢復耕作。不過，這10萬餘公頃的廢耕地尚未能完全補足台灣糧食安全的農地存量底限，若再將這些廢耕地轉作發電，離糧食安全的目標就會更遠了。

善用有限的土地

非核減碳穩定供電的目標急迫，但糧食危機也有可能發生，也許我們有一天必須面對土地用作發電或生產糧食的艱難選擇。面對有限的土地和多元的價值目標，我們需要更謹慎且細緻地處理土地運用，讓我們重視的多元價值能平衡發展，而不是輕易地跳入粗糙的二選一難題，偏廢其他價值。另一方面，屋頂型太陽能爭議較小，行政院也指示加速推動「屋頂型」太陽能光電，但經濟部能源局9月底卻預告2018年將大砍20MW以下的小屋頂型太陽能的保證收購價格，降幅達13.45%。此舉將更加深農和電之間的矛盾。屋頂是大多數民眾可以參與的場域，我們建議應更加開放一般民眾參與的空間，而對於農地種電的評估需更加審慎。