再生能源與糧食安全的兩難

作者: 
文:湯琳翔 / 本會研究員

台灣再生能源發展的腳步,隨著民進黨政府上台而顯著加速前進。其中技術較為成熟的太陽光電,政府更是保持樂觀期待,並將國民黨執政時期對2025年太陽光電的總裝置容量目標,從8,700MW(百萬瓦)大幅上修到20,000MW[1],其中地面型要成長到17,000MW,屋頂型則要達到3,000MW。從政策規劃邏輯中可看出政府對於大面積、土地完整的地面型太陽光電有明顯偏好。原因不難理解,面對2025年非核減碳同時必須確保供電無虞的艱困目標,積極尋求大裝置容量的太陽能電廠開發,比起一人一戶屋頂太陽能發電數KW(千瓦)的規模,政策推動的成本相對較低,也較快能確保電力供應的穩定。再生能源的發展和維持台灣糧食安全是本會同時重視的兩項價值,但台灣是否有足夠的土地滿足太陽光電的用地需求,同時兼顧生態、農業等重要價值,尤其在目前農地存量已不足的情況下,再生能源發展的遠大目標會不會佔用更多的農地轉作發電呢?

 

還缺1.3萬公頃的土地

2017年全台太陽光電總裝置容量為1,286MW,其中民間佔98.6%,台電開發的僅佔1.4%。地面型太陽能按政府規劃,會優先建置在低度使用的土地,例如因嚴重地層下陷而不利耕作的地區、土壤及地下水污染地區、鹽業用地;另外也包括能夠設置在水庫、滯洪池、魚塭和埤塘等水域上的「浮動型」太陽光電設施。據能源局估計,若要達成地面型太陽光電的設置目標約需要2.5到2.8萬公頃的土地,據稱政府目前已盤點出約1.2萬公頃的土地,若以1公頃土地約可裝設0.67MW計算,這些土地可以達到8,000MW的裝置容量[2],尚餘9,000MW的容量,即約1.3萬公頃的土地還沒有著落。而以下用地其實是可用或具開發潛力的:

[3]

 

種電土地何處來

一、嚴重地層下陷及不利耕作區農地

由於嚴重地層下陷地區維持農業經營甚有困難,轉作發電不至於妨礙農業生產,這些地區區塊大且完整,理應很有發展潛力。但地處偏遠,多是台電饋線設置不足地區,因此截至今年9月只核准了123件申設,總面積約54.07公頃,只佔其中4.31%[4],目前政府已加快饋線設置速度。

二、土壤及地下水污染地區

污染農地因不得從事農耕,轉作發電也不損及農業生產,但目前用作發電的業者仍需承擔土壤整治的工作,成本較高使得至今沒有這類申請案件,加上政府為避免有人刻意污染農地轉作發電,申設管控也更嚴格。

三、鹽業用地

目前政府積極釋出閒置的鹽業用地,但有些已變成溼地或生態熱點,開發上必須考慮更多可能對生態造成的衝擊。

四、養殖魚塭用地

目前農委會正規劃文蛤養殖魚塭和太陽光電的結合實驗,結果顯示不但可以發電,設施對養殖池也有溫度調節效果,是能夠讓文蛤養殖與發電雙贏的模式[5]。目前文蛤養殖面積約佔6,800公頃,能否順利地從實驗走向商用推廣還有待觀察,農委會也持續嘗試吳郭魚、虱目魚的結合綠能發電養殖的模式。另外,政府也積極推動埤塘、水庫、水圳等水域型太陽光電,但同樣面對破壞生態的疑慮,且初估的最大光電裝置容量也僅有626MW(埤塘675口/面積約2,608公頃)。

五、閒置工業區

近日彰濱工業區完成台灣最大的太陽光電廠招標,佔地約140公頃[6],但工業用地價格較高且原則上應優先工業使用,能釋出的土地更有限。

六、現有農地

農地可在既有的農業經營上,為農作產銷設施的屋頂申設太陽能,即俗稱的「農地種電」,過去這種方式常引來所謂的「假務農真發電」,大幅墊高農地地租,使有心務農者難以承租耕地。政府訂定更嚴謹的審查標準後,過去浮濫種電的現象已緩解,截至今年7月底,全台的農業設施屋頂附屬光電設施共計3,305件,總裝置容量為616MW。

 

處境兩難的廢耕地

上述各類土地拼湊後仍有不小的差距。在昂貴地價下,可供農業使用但未實際生產的廢耕地是目前最有可能作為太陽光電,土地面積為105,861公頃[7]。廢耕地原為稻作或旱作用,因廢耕後而草生之土地,未來若有需要亦可恢復耕作。不過,這10萬餘公頃的廢耕地尚未能完全補足台灣糧食安全的農地存量底限,若再將這些廢耕地轉作發電,離糧食安全的目標就會更遠了。

 

善用有限的土地

非核減碳穩定供電的目標急迫,但糧食危機也有可能發生,也許我們有一天必須面對土地用作發電或生產糧食的艱難選擇。面對有限的土地和多元的價值目標,我們需要更謹慎且細緻地處理土地運用,讓我們重視的多元價值能平衡發展,而不是輕易地跳入粗糙的二選一難題,偏廢其他價值。另一方面,屋頂型太陽能爭議較小,行政院也指示加速推動「屋頂型」太陽能光電,但經濟部能源局9月底卻預告2018年將大砍20MW以下的小屋頂型太陽能的保證收購價格,降幅達13.45%。此舉將更加深農和電之間的矛盾。屋頂是大多數民眾可以參與的場域,我們建議應更加開放一般民眾參與的空間,而對於農地種電的評估需更加審慎。




[1] 事實上從國民黨政府執政時期,太陽光電的總裝置容量目標就三度上修,從最初規劃2030年3,100MW到6,200MW,在2015年7月又上修至8,700MW,顯示太陽光電的成長速度其實超乎政府預期。可參考https://goo.gl/vw1GXh

[2] 可參考《工商時報》,〈2025再生能源要達標 太陽能發電還缺地上萬公頃〉,https://goo.gl/W9HTig,(瀏覽日期:2017年12月8日)。

[3] 本表主要參考韓佳佑,〈我國地面型太陽光電蘊藏量評估及用地建議〉,https://goo.gl/FRmr2L,(瀏覽日期:2017年12月8日)。

[4] 可參考《農傳媒》,〈養殖業結合太陽能板,農委會預計明年訂出標準〉,https://goo.gl/wxTebm,(瀏覽日期:2017年12月8日)。

[5] 可參考《自由時報》,〈養殖池種電可降溫 文蛤長得好〉,https://goo.gl/5apF4Q,(瀏覽日期:2017年12月8日)。

[6] 可參考《工商時報》,〈規模全台最大 中華電58億標下太陽能電廠〉,https://goo.gl/E3WGE4,(瀏覽日期:2017年12月8日)。

[7] 可參考《上下游新聞市集》,〈找回失落農地!農地生產僅剩57萬公頃 農地非農用10萬公頃 9月上網全民揪違規〉,https://www.newsmarket.com.tw/blog/99937/,(瀏覽日期:2017年12月8日)。

 

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