開放外國移工救得了農業缺工嗎?

作者: 
湯琳翔(本會研究員)

開放外國移工救得了農業缺工嗎?

我們關切什麼樣的缺工?

台灣農村高齡化與人口外流的趨勢仍在加劇,讓有勞動力需求的農產業面臨更嚴重的缺工問題,今年召開了第六次全國農業會議,農委會主委林聰賢在會議啟動的記者會上也提到,農業缺工絕對是本次的重點,顯示缺工問題對於目前農業發展的重要性和急迫性。雖然農業的機械化腳步未曾停歇,然而有些機械化尚有困難,或是需要更細緻處理的工作仍需要熟練的技術人力,以果樹而言,當碰到採收期時,高價水果為了搶在果實風味最佳的時刻迅速地完成採收、保鮮和儲運的工作,就需要在短時間招募足夠的技術人力投入工作,那是分秒必爭的時刻,來不及採收就會讓果實的品質劣化導致跌價,若是人力不足而提前採收,果實又尚未到風味最佳的成熟階段,一樣賣不到好的價錢,為了讓台灣農業能有更好的競爭力,缺工將是政府與產業無可迴避的重大課題。然而面對缺工的各種因應方案裡,開放移工從事農業工作會是個好選擇嗎?本次小農大食系列講座談「開放移工救得了農業缺工嗎?」講者是美濃農村田野學會執行理事溫仲良,仲良長期在高雄美濃農村參與大大小小的農村社造活動,對於農業經營的實際情況與缺工的嚴重性他十分清楚,然而即便知道目前支撐美濃野蓮最主要的勞動力就是來自於新移民,但是說到開放外國移工真的是解決缺工的好方法嗎?他卻反而給了觀眾一個很重要的前提,那就是要先釐清「我們的政策是要處理什麼樣的缺工?」。

       

我們該擔憂企業農的缺工嗎?

缺工是確實存在的問題,但是各種作物的種植過程與型態本身有其複雜性和多樣性,缺工的時間點和需要的技術其實非常不同,當然也就未必有適用所有農業的解方,仲良先給了大家這個觀念,接著說以今天的時間和他本人的經驗,只能處理像稻米或是蔬果這類的缺工問題,但是把全年性缺工的乳牛飼育和僅有在採收期急需大量人手的水果放在一起,要用同樣的方案處理顯然會產生更多問題。接著要釐清的就是,我們的政策是要處理什麼樣的缺工問題?仲良認為,我們可以先區分企業農的缺工和小農為了維持或擴大自己的生產規模所碰到的缺工這兩種,而前者企業農的缺工,仲良認為企業農在擁有資本優勢以及經營管理的能力的條件下,它們有能力提供員工全職或兼職薪水,並且能讓員工持續從事能讓公司獲益的勞動,它們的本質和一般的企業其實並沒有什麼不同,員工在裡面除了從事的工作與農業相關,其實勞動狀況也和在其他企業相同而沒有需要差別待遇的特殊性。「我們需要特別用政策處理企業農的缺工嗎?它們跟其他適用勞基法的公司有什麼差別?」仲良提出了這樣的疑問,而很明顯的,企業農不該是在勞動力上需要政策協助的角色,它們需要的是自己增強競爭力提升勞動條件和待遇,在勞動力市場上競逐人才。

 

季節性缺工的特殊性

那什麼是「小農為了維持或擴大自己的生產規模所碰到的缺工呢?」仲良舉了兩個例子,假如有一家三口一起種一甲的芒果,一甲芒果一年約可以有200萬收益,這樣子一家三口還過得去,而假如這家的種植技術比較好,種芒果的收入不錯,如果正好此時附近有田地要出租,對這戶小農而言就有擴大經營的機會,但是這時原來一家三口的家戶勞動力可能就不足以管理擴大的規模。但是這時所謂的勞動力不足也不是全年的現象。另一個極端的狀況像是荔枝,荔枝每年約過年前開花,五月多結果上市,而台灣有七成的荔枝是在內門、大樹出產,每到荔枝結果採收的時節,那就是全社區的大事了,因為採收期大約只有兩個星期,超過了荔枝味道就變差,價錢也一落千丈,這時就需要所有的人動員起來搶採收荔枝。「那個時候你到當地,麵攤都沒人在賣了,你也買不到自助餐和便當,包括旗山、美濃、里港、九如所有的臨時工都上山採收了,有幾百人同時在山上工作。」,仲良描述了一個都市人很難想像的光景。盡可能地縮短荔枝採後到消費者手上的時間,讓荔枝保持新鮮,這就是果農的獲利來源。然而一旦過了採收的時間,大家就又都各自去忙自己的事了,因為採收期以外的荔枝種植工作並不需要大量的人力,平時只需要維持果樹樹根一定的清潔,管理雜草的生長避免造成疫病和蟲害,以及簡單的修枝工作。芒果的採收期雖然比荔枝長,但仍然是季節性水果,在採收期時就需要大量勞動力,這就是小農為了維持或擴大自己的生產規模所碰到的缺工,這些通常都是季節性缺工,也就是一年中只有幾個短時間需要大量的人力,但平常則沒有這些需求。

 

開放移工能否回應季節性缺工?

開放移工能夠回應這些季節性缺工嗎?首先,聘僱移工有非常多的行政手續要辦理,同時當然也要保勞健保,以及符合勞基法的工作內容和雇傭條件,如果是種植芒果要在五月採收,大約在一月份就必須準備提出申請,包括辦好行政程序,四月份移工進來開始採收,一路採收到七月份,這段時間都是有確實的勞動力需求同時也有收入能夠給付工資的,但是過了七月,沒有新的收入也沒有勞動需求,這時聘雇一個沒事做的人吃掉雇主的獲利,顯然不是務實的作法,當然根據勞基法也無法輕易地以沒有工作就請這些移工走人,在工期結束之後雖然法律上允許將移工轉給別的雇主使用,但申請的實務上則是非常麻煩,也未必能夠找得到適合的雇主,如果真的開放移工,最後想必是便宜了大量的仲介業,因此季節性缺工雖然是個確實存在的問題,但是想要用開放移工讓小農能夠聘雇一個全年的勞動力,卻只用來應付短期的勞動需求,這顯然不是一個現實的作法。此外,假設開放移工,對企業農而言,由於他們在管理能力與資本和生產工具上的優勢,這些移工反而會成為他們降低人力成本的作法,就如同我們在一般企業看到用移工代替本國勞工的作法。

 

機械化:雙面刃

如果開放移工不是解決季節性缺工的作法,那機械化會是個比較好的作法嗎?仲良的立場依然很保留,他認為機械化是農委會目前因應缺工所推動的積極作法,當然有成效。「但這其實是雙面刃,因為越能夠機械化的作物,通常產值也越低。」仲良這樣說,舉例來說,水稻就是台灣機械化且有最完整代耕體系的作物,但能夠用機械取代勞動力,通常也代表了能夠大量生產,造成市場的價格趨向低檔,因此水稻的產值不如其他作物高。仲良說起美濃在菸業衰退後,為什麼美濃社區選擇白玉蘿蔔作為當地有特色的作物進行推廣,「當初考慮的就是因為這是一種比較不會被資本攻擊的作物。」,當一項產業漸漸發展成熟,市場培養出來後,往往就會有人投資做大規模的生產,而市場行情也會因此被打壞。白玉蘿蔔並不是一種高價的作物,同時目前在採收的部分只能人力採收,因此即便有一天它打出了名號,要大量種植仍然會需要在採收時聘用大量的人力,高額的人力成本因而形成了保護產業的門檻,讓白玉蘿蔔比較不會被資本攻擊,進而能夠確保作物的利潤價值盡量以工資的形式留在農村,當初選擇白玉蘿蔔作為社區產業的推廣作物就是為了既能協助小農擴張規模增加收入,同時產業的獲利能夠成為社區其他人的工資而留在農村。

 

外配:農村經濟與勞動力中不可忽視的力量

然而農村不是沒有勞動力了嗎?那這些以工資形式創造出來的產業價值能如何被人實現呢?其實農村也並非沒有新的勞動力補充,仲良這樣說。農村現在有越來越多年輕勤勞的外配,他們正好能夠接下這些工作,這些工資成為外配家庭重要的經濟收入。「如果引進移工,其實受到最大衝擊的相信一定就是外配。」仲良強調,外配通常非常認真賺錢,甚至是一天兼好幾份工,而越南的外配甚至隱然組織起了自己的勞動合作社,能夠提供農村需要的不同類型技術工,「而且他們很團結,你如果不透過帶頭的大姊派工,私下去找,她們會拒絕你。」仲良生動地描述起越南外配的生態,因此農村其實仍有自己的勞動力,只是未必有適合的工作在農村出現。

 

依親打工度假:多項好處

如果缺工確實存在,但是開放移工又不是一個好作法,機械化又是兩面刃,那我們能如何處理缺工的問題呢?仲良認為未必有一套能解決各種類型缺工的作法,但是應該讓既有的農村勞動力能夠盡可能被釋放出來,再從既有的社會關係中去發掘出新的適合的勞動力,仲良就認為,如果能夠讓外配的父母能夠來台依親打工度假很適合,外配的父母通常約在40到50歲間,對於農業工作仍然稱得上年輕,開放約半年的打工度假除了能夠補充季節性缺工時所需要的人力,也能在沒有工可做的時候讓他們回國,除了能增加勞動力,家人的來訪也能夠緩解外配的思鄉情緒,能提供外配心理上的支持,而外配因為有家人已是在台定居,比較不太會逃跑造成問題。但是這個依親打工度假的方案正式出來時,卻多了限制年齡在20歲到45的限制,仲良認為這個年齡規定其實限制了外配父母來台的機會,而農委會希望招募到的外國年輕勞動力,恐怕也不會想要選擇台灣做為農業打工度假的地方,反而無法達成原來想要補充勞動力的結果。

 

結語

在高齡化、少子化與都市化的的趨勢下,農業缺工的問題恐怕並非短期能夠反轉,然而如果輕易地認為開放移工能夠解決問題,那恐怕是緣木求魚適得其反,缺工仍是一個市場互動下的現象,根本的解決方法仍是農業的產業升級以及農村宜居性的全面規劃,短期而言,讓移工的親人依親打工、農業師傅、專業技術團和媒合短期農活的作法也許不是最好,但仍然是不無小補的作法。

 

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