我國動物保護行政困境與未來

為能提高政府行政績效，我國自七O年代起便有中央政府”組織再造”之議，然而組織再造並非全然理性選擇的技術問題，政治力甚至影響更大。

 

也因此，歷經三十年餘的折衝，終於我立法院於二○一○年一月十二日三讀通過行政院組織法，由過去明定之八部、二會，調整為十四部、八會、三獨立機關。與動物保護相關甚深的農委會(未來的農業部)自然也在之列，根據組織調整的規劃，未來會將原均屬於農委會的動物保護各項業務，拆開分別歸屬兩部會管理，動物保護業務將分由農業部畜產暨動物保護司(由畜牧處更名)以及環境資源部森林及自然保育署負責。前者負責同伴動物、實驗動物、經濟動物業務，後者則負責野生動物業務，將野生動物視為自然資源，歸入環境資源部，似較能達保育之效。

 

且除去野生動物保育後，其他動物保護將由畜牧處更名的畜產暨動物保護司下的兩個科(動物保護科、寵物業務科)管理，較原先未正明前的畜牧處，且僅有一科負責，已較為進步。

 

然而，組織再造機會甚為難得，若未能在此次再造過程中進行一步到位的整體規劃，殊為可惜。因而，筆者就學理所知及經驗所得，對未來的動物保護行政組織方案提出問題，並思索理想的組織設計。

 

 

首先、動物保護行政單位位階過低。睽諸未來，我國中央動物保護主政單位僅係畜產及動物保護司下的兩個科，人力估計約僅十人，面對層出不窮的動物虐待問題，人力顯得極為不足，更嚴重的是，由於畜產及動物保護處的設置目的，乃是出於我國畜牧經濟的發展，因此動物保護必然讓位於畜牧經濟的價值，也因此民間多批評此機制為「球員兼裁判」的設計，悖於動物保護宗旨。

 

其次、橫向互動陷於既存結構缺陷。無論是中央或地方動物保護單位必須橫向尋求其他機關之協助，例如在捕犬業務上，除少數縣市政府的執行單位隸屬於動物保護（防疫）單位以外，多數仍隸屬地方環保局，環保局係以清除廢棄物為其主要業務，人員有限又得不到上級足夠的支援，如何照顧到流浪犬的動物福利？另外，動保人員遭遇虐待案件時亦常需警察配合查緝，惟警察在視自己為「人民」保母的認知下，輕忽「動物」虐待事件，亦可預料。

 

此外、動物保護單位人力資源也極缺乏。目前全台僅有極少數縣市政府（如台北市）設置有專任動物保護檢查員職務，且僅有少數幾位。其他大部分縣市政府動物保護檢查員則為兼任，也因此每逢動物虐待案件被舉發時，動物保護檢查員便疲於奔命。在業務量大、社會指責聲浪排山倒海而來，卻得不到行政資源上支持的情況下，基層公務員必然造成心理疲乏與無力感，流動率之高，不難想見，而流動率高則與人員服務熱誠的下降形成惡性循環。

 

最後、在社會整體動物保護意識進步之下，包括：受傷動物的緊急救援、寵物周邊產業(飼料、美容、醫療及殯葬)的管理、友善對待經濟動物及實驗動物等等，都已經成為民眾要求政府應予顧及的重要業務，然而，在組織位階過低、資源缺乏、人力不足的狀況下，面對民眾所提出的各式動物保護要求，便顯得有心無力，若非在動物保護團體與輿論嚴厲抨擊或發生突發的嚴重虐待事件，政府行政單位鮮少主動將上述業務納入管理，在政策顯得較為被動，也因而地方政府動物保護業務各行其是，並未統一。

 

 因此，動物保護行政的當務之急，便是成立專責動物保護行政單位、提高動物保護行政位階，增加動物保護預算並且增加足額的人力。因而，少數有識之士日前在總統選舉前遂向兩黨候選人提出成立「獨立」的「動物保護司」之議，一方面將之獨立於畜產管理之外，二方面希望能該部門能具備較高的位階、資源及人力，方能應付接踵而來的挑戰。

 

 

動物保護政策屬於道德政策的一類，因而運作過程裡充滿了困難。首先，我們常會看見許多熱愛動物者，高舉道德的主張，格外堅持動物保護的價值，甚至願意為此投入畢生精力，犧牲一切也在所不惜，也因此對於反對動物保護價值者則視如寇讎，但卻少有人會真的實際去瞭解，動物福利的科學家所提出具科學性的政策，因而政策的討論便缺乏專業性。這種道德號召，若輔以活生生血淋淋的新聞畫面，每每引起心理學所謂的「道德震撼」（moral shock）感，常使民眾在斷章取義的狀況下，因誤解而落入意氣批評

 

此外，筆者亦曾經在實證經驗研究中發現，動物保護政策裡的不同措施，分別代表了道德政策當中的兩種類型。在共識型的道德政策中，當詢及個人對此政策的贊成程度時，絕大多數都認為此為值得提倡的價值，應該予以宣揚，然而，再詢及渠等是否願意付出心力，以實際行動予以支持時，表示願意的比例便大幅下降，顯見這類動物保護措施，有「口是心非」的問題；另外在分歧型的道德政策裡，例如流浪動物「安樂死」、流浪動物TNR就地放養政策，則有基於愛動物立場極力贊成者，但也有人持保護人類立場者極力反對，因而形成兩造非常極端的對立。

 

因此，由政治面上來看，動物保護的困境，其實問題根本仍在公民本身的態度，因為，每每到了調整組織編制或需增加財力人力資源時，執政者馬上面臨的是各方人馬對組織資源的需求的競合，一方面在公民「口是心非」的狀況下，二方面又遭遇到公民對動保意見的極端衝突，常常便抵銷了爭取資源的力道，無怪乎動物保護組織在競爭過程中敗下陣來。

 

 

行政組織調整向來就不是技術問題，而徹徹底底是個政治問題。雖然民眾對於偶發的動物虐待事件，都有義憤填膺之感，然而到了須要付出心力為其爭取資源時，民眾卻又產生口是心非的問題，因擔心排擠行政資源，少有人願意為其苦痛伸張正義，故每每在爭取資源中只能夠敗下陣來。負責動物保護工作的公務員，即便心力交瘁，亟待支援，然而在農業部內爭取資源時，亦不得不讓位給諸如畜牧或農業等利益團體，相較於動輒億計的農業預算，動物保護預算分不到百分之零點一，位階過低，編制員額極少。

 

這種結構性問題，若非執政者具有魄力，是不可能解決的。在民主的系絡中，執政者常陷入一種迷失，明知就長久而言，該政策當做，但若民眾未能形成強有力的共識給予政府要求，便採取較消極的作為，在總統大選前，動物保護團體與兩黨候選人的座談中，候選人都談到，要根本解決動物保護問題，重點是動物保護需要民眾的觀念自發的提升，光是政府一頭熱其效果有限，然而，我們反過來想問的是，若不成立動物保護司，投入資源到教育當中，怎麼能夠提升民眾的觀念呢？若不成立位階較高，強有力的溝通平台，怎麼能夠整合分歧的道德觀念呢？若不投入更多人力及資源，怎麼能夠透過取締而改變民眾口是心非的模式?執政者將責任推給民眾，民眾又不可能自己提升觀念，這個問題不就陷入「套套邏輯」的困境當中了嗎？

 

選前座談會中，馬總統另外還提到，若中央逕自提高位階，地方無法配合，可能會形成「強幹弱枝」的問題，此一邏輯，忽視了向來地方行政組織搭配中央行政組織而調整的政治慣性，試問，中央等待地方調整而改變，地方亦等待中央調整而調整，這豈不又是另一個「套套邏輯」困境?

 

筆者主張，執政者應趁此次組織再造的過程，一步到位地建構獨立的動物保護司，若農業部無法另外挪支人員編制，則行政院亦應協調人事行政總處及研考會，以增額的方式給予兩個科約十人的人力，只有獨立的動物保護司成立，在專責機關的主導下，才能爭取更多的動保預算，也才能引發地方首長對動物保護行政資源的投入，進而教育民眾、取締違法民眾，並調和各方分歧的意見，國內各種嚴重的動保問題才有解決的契機。

 

參考資料

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